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【经济坐标·破局】分权还是收权

中央与地方关系上的困局,可追溯至1994年分税制改革后随着经济发展到现在形成的畸形格局:央地之间财政收入各半,但支出比却为15 85,地方政府支出的42%来自中央的税收返还和转移支付(2012年)。

要走出这一困局,有两条路——扩大中央事权;或者扩大地方财权和可支配财力。事实上,这正是中共十八届三中全会前业界对财税改革方向的两条道路之争。

十八届三中全会的决定,对上述两条路线似乎均有吸收。它既明确提到“适度加强中央事权和支出责任”,“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”;同时也提出“发挥中央和地方两个积极性”。此外,被视为增强地方财力的“允许地方政府通过发债等多种形式拓宽城市建设融资渠道”也被写进了决定。

社科院财经战略研究院院长高培勇看到决定后,用“久违了”来形容“发挥中央和地方两个积极性”的提法,“1994年之前,每个财税文件里都有这句话,已近20年不见了。”

可能的未来

但悬念犹在。“我认为财税改革面临的最主要问题是方向不明,到底应该收权还是放权,实际上没有讨论清楚。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁说。

是分权还是集权,对于中国这样一个地广人多的单一制大国治理来说,是个永恒的难题。改革开放后,央地关系也经历了从1980年代放权过度,到分税制改革财权集中过度的两极。如现任财政部长楼继伟在其新书中所叹,“集权与分权是政府间财政关系中一个持久主题,也是个引起广泛争议的话题”。

楼继伟曾公开发表过反对过度分权的观点。早在1986年,他在《经济社会体制比较》杂志上发表题为“吸取南斯拉夫经验,避免强化地方分权”的文章,认为南斯拉夫地方分权模式种下了经济危机的种子,提出“我国不要再走强化地方分权的老路”,“我认为最不该做的事情是削弱中央的宏观管理,强化地方分权”。

2012年,楼继伟在《财经》杂志上发表文章“央地关系重构”,也指出“还有一种方向现在成为潮流,认为中央收入太多,因此应大幅减少中央收入,提高地方收入……这样的一个方向意味着在事权不调整的情况下增加地方征税权。我认为这个方向是危险的,是个分裂的体制。”

最近的新书中,楼继伟也花了许多篇幅专门阐述了对分权与集权、单一制与联邦制的思考,代表性观点有,“从中央与地方支出比例、中央公务员占比等指标看,中国是过度分权的国家;从中央对地方政府行为的干预看,中国又是高度集权的国家”,“与世界上多数发达国家相比,中国的政府职能配置明显过于分权”;“就目前的政府间关系,很难简单地说进一步分权就是方向,同样也不能片面地说需要更多的集权……需要考虑的不在于集权还是分权,而是在哪些方面、多大程度上以及如何集权和分权”。

值得一提的是,在“国际经验借鉴”一章中,楼继伟如此评价联邦主义财政的方向,“综观各主要发达国家,无论国家结构上采取的是联邦制还是非联邦制(单一制),都普遍实行了联邦主义财政,即以分权基础上的制衡为最高指导原则……其含义包括两个层面:一、国家的财政权力和相关权力不仅应该分散由各级政府共同行使,而且应该尽可能多地交由较低层级的政府来行使,即‘从低’原则……;二、中央政府必须拥有旨在制约地方政府财政行为的有效手段。”

中国特色的分税制

事实上,财政联邦制是魏加宁和社科院教授冯兴元等财政学者一直倡导的改革方向。

魏加宁说:“在市场经济条件下,央地关系的核心是实行地方自治,改革的方向是向地方分权,地方自治是指地方政府成为一个独立的法人实体,一级政权,拥有一级事权、一级财权、一级财产权和一级举债权,通过民主监督形成地方自我约束机制。”

据统计,世界上国土面积前十位的大国中,有8个是联邦制,只有2个实行单一制,其中之一是中国。人口规模前十位的大国中,有6个是联邦制,只有4个是单一制。但是,在大国当中,即使是实行单一制的国家,除中国以外都实行了地方自治。

魏加宁并不同意说实行地方自治后,中央就一定控制不了地方。“协调中央与地方关系可以有很多方法,美国是靠国会名额分配,法国是靠行政兼职,英国是靠政党协调,日本则是靠财政部和总务省两个部委相互制衡。”

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