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“财税改革·破局与突围”分论坛演讲实录

  由新浪财经主办的“2014新浪金麒麟论坛”于2014年11月22日在北京举行。本届论坛主题:变革与决策。上图为“财税改革·破局与突围”分论坛现常
  新浪财经讯 由新浪财经主办的“2014新浪金麒麟论坛”于2014年11月22日在北京举行。本届论坛主题:变革与决策。以下为“财税改革·破局与突围”分论坛演讲实录。
  我们今天花了很多时间讨论了很多问题,包括今天上午讨论的国企改革的问题、货币政策的问题等等,还有一个领域大家比较关心的,目前为止一直没有涉及到,就是我们财税制度、财税改革的话题,所以我们接下来就把所有的时间交给这个题目,而且我们为了这个题目的对话请到了一位重量级的主持人,他就是邱晓华先生,大家非常熟悉,他现在的身份是民生证券的首席经济学家,另外参与我们这场讨论的嘉宾包括:
  财政部原财政科学研究所的所长,也是我们非常熟悉的经济学家贾康先生
  中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长高培勇先生
  中央财经大学财经研究院院长王雍君教授
  中国财税法学教育研究会会长刘剑文先生
  现在掌声有请各位嘉宾,一起期待一场精彩的对话。
  主持人邱晓华:大家下午好\荣幸应邀来主持最后一个环节,刚才著名的中央电视台主持人把这个任务交给我了,我就是跟他学习学习一下,看能不能主持好。
  全天的论坛接近尾声了,其实我觉得在整个国家经济的观察、思考和展望中有一个重要的环节确实不可缺少,就是财政税收这个环节,大家都很关心目前中国的经济处在转型升级的这样一个关键阶段,也处在这样一个爬坡过坎的困难期,财税政策的走向如何,财税体制的改革又会是怎样的走向,大家都很关心,我想今天我们很荣幸的请到了在座的几位财税专家,不说是国际一流,至少是国内顶尖的财税专家,我想他们一定会从自己专业本身来回答大家关心的一些问题。为了便于大家了解这样一个情况,在开始之前我想先由他们每个人结合自己的专业来谈一些问题,但是在他们谈之前我想问他们一个大家可能都很关心的。
  中国经济发展到今天,昨天央行宣布降息,我们财税方面有没有降税的空间?中国的税赋是轻是重,我想大家一定关心,先请贾所长和王院长两位先谈谈这方面的看法。
  贾康:晓华提的这个问题肯定也是大家关心的。一般社会上的看法,当然是降税降的越多越好,这几年我们在相关管理部门的说法表述为结构性减税,有一些建议者认为应该是全面减税,大规模、大幅度减税,实际上我们做理性讨论的框架之下,我认为减税是一定要把他的可用空间用足的,这个毫无疑问,经济学的理论和实践已经反复证明,一定要在这方面来把文章做足,以使市场主体更好的能够发挥他们的潜力和作用。
  所以第一个概念要回应一下晓华提问,减税的空间还要进一步的发掘和运用。经过这几年的努力,已经做的结构性减税的事情有营改增,大概是年度减少9千亿的税赋,数量是比较可观的。再有,对中小微企业一系列的减税措施陆续的推出,比如说小微企业的减少征收的办法,最简单的算一个他的营业额或者流转额,那个起征点已经从原来的5千提到了2万。再有在所得税的角度上,规模比较小的、比较微利的企业,免征所得税的数量界限也往上抬了。
  最新的给人印象深刻的是在一些行业里、一些领域里,特定的项目上可以推行加速折旧,加速折旧实际上是一个企业所得税的绕让,这都是企业所得税的具体措施。
  我举一个小的例子,比如说有不少的知识分子,靠写稿取得稿费收入说,过少年我们的稿费是800块钱,800块以上的20%,有优惠打七折,就是14%的所得税征收,稿费的个人所得税。现在爬格子、写稿子可是很苦的苦活了,这么多年始终没有调整一下具体数量界限,能不能把800块钱往上抬呢?当然对这些知识分子、爬格子的人要有一个减税的处理了,我个人认为这个空间显然是存在的,可能整个社会来说不觉得是特别大的事情,但对于社会特定个群体,对于社会上进一步鼓励大家去写作、要动脑筋,要提供更高质量作品的人来说显然是有意义的,所以这是结构性减税有空间的回应。比较直率的说,光说结构性减税就解决问题,这可能就会陷入误区,重要对于企业、对于市场主体来说,真正形成明显压力的负担不是正税了,是税外,税外过多过滥的收费罚款,甚至是权力环节的变现索贿,这不是简单的减税解决的问题,一定要配套改革,从经济概念,推到行政、政治、社会通盘全面改革的概念,才能全盘解决的问题了。
  另外还有一点,我一直说中国要走向现代国家治理,建立现代社会,打造现代财政制度和现代税制,就不能光讲减税,有些还有结构性征税,宣传上不用这样的概念,我们的资源税现在已经明确的12月1日从量变从价,不是减税,虽然要结合清理整顿其他的收费,起点上行业的负担,现在说法是基本上没有大变化,基本不变,以后的机制可是从价,价格越走高税赋是跟着走的,不是结构性的减税,带有增税的内在内容。这个增税是要理顺比价关系,进一步推进改革,使我们整个产业链上的税赋,作为依法的价格形成因子,这个改革显然有它特定的意义,但不是真正的减税。我们现在必须贯彻三中全会说的加快改革立法,不论这个立法走多长时间,大方向我认为已经锁定,这个改革一旦有法律依据要推行,不是减税,大家必须在这方面有一个理性的态度,可以一起来推进这方面的税制,但是无法回避这个问题。
  主持人邱晓华:就是说今后既有结构性减税的空间,但是也有结构性加税。
  贾康:结构性加税宣传上说就说税制改革,但是咱们做研究愿意把这个话说穿了,减税、加税都要合理。
  主持人邱晓华:王院长说说,有没有减税的空间,还有大家期盼的减轻企业和老百姓的负担这种呼声还是很强烈的,你怎么看?
  王雍君:我认为最重要的问题并不是减税空间的问题,即使我们有减税的空间还要问第二个问题,我们真有必要减税吗?当然首先要考虑一个问题,我们的空间还有没有,我认为有,中国油世界上规模最庞大的政府,数量最多的公务员队伍,我们政府公共支出占全部GDP的比重高达45%,几乎是世界第一,从这个宏观层面来看,中国减税的空间很大,但这个空间取悦于我们政府改革的深度、广度和力度,如果我们的政府能够朝着小政府、大社会这个方向前进,如果我们的公共支出能够压缩在合理的规模上,如果我们的公务员队伍能够压缩到精尖的水平上,我们减税的空间还很大。
  就算现在我们政府的规模不变,我们政府每天在银行账户上还有很多的财政资金沉淀,既然有那么多的钱没有花出去,至少说明我们还是存在着比较大的减税空间。当然我们还必须问另外一个问题,我们即使有这么大的空间,我们的减税就是合理的吗?我们应该问一个问题是,我们的减税跟我们的政府支出本质上没有什么区别,都是对经济的干预。我们现在要估算一下政府减税减了那么多,我现在不能确切的知道究竟有多少,我估计数千亿是没有问题吧,我们要问,这些减免的税是纳税人的钱,谁在享受好处,减税政策真的取得了预期的效果吗?哪些减税政策效果不佳,哪些减税政策就是浪费纳税人的钱,这些问题我们考虑过吗?还有我们减税的行业分布,我们减税合理吗?减税的问题不仅仅是空间问题,我们必须要追问,我们怎样减税才能产生最好的效果,而在这一点上我们现在关注不多。
  主持人邱晓华:也就是说减税还是要跟我们要达到的目的相结合,是不是?
  王雍君:是,我们必须明确问题,就像政府的公共支出一样,如果没有明确的目标我们就不能花这个钱,另外,减税也必须有足够的透明度,减在多少,减在哪些行业,哪些公司受益等等,这些难道我们不应该透明吗。
  主持人邱晓华:刘教授,现在社会上都希望减轻税赋,昨天央行降息了,大家都关心财税有没有一样的给大家提供惊喜,有没有减税这样的可能性?
  刘剑文:关于减税,我想不管是企业也好、是个人也好,都很关心的问题。对于减税的问题我是这么看的,其实可以从两个纬度考量它,一个纬度,我们要减税还是要强调法治化的问题,就是应该依据法定的条件和法定的程序去减。
  第二点,我们减完以后我觉得一个政策出来以后应该评估,中国改革开放30年给外商有很多税收优惠减免,我们是不是进行了评估,出来以后效果怎么样。
  第二点,与其更多关心减免税这个问题,我们是不是应该从财政支出角度考虑,让这个财政支出更加的透明、更加的公开,这个其实可以结合十八届三中全会关于财税体制改革和今年6月30日中央政治局通过的深化财政体制改革总体方案,以及十八届四中全会关于全面推进依法治国这么一个《决定》里面,我想从这个意义上来讲,能够把更多的财政支出用于民生,老百姓得到更多的实惠,能够建设更多的基础设施,让我们的企业也能够得到更多的实惠。
  但是减税问题有没有一个度,现在也没有一个去评价,究竟这个度在什么地方,对一个企业来讲他税赋的轻和重标准是什么,这可能还需要从经济学的角度来进一步的论证,所以我的看法还是应该强调一个法治化的问题。
  主持人邱晓华:高院长,您什么看法呢?
  高培勇:我历来十分主张减税的,但是这种减税是结构性的。为什么这样讲呢?第一,减税必须伴随减支,如果不减政府支出去减税的话其结果就是增加赤字。比如就明年的情况讲,我们的赤字有多大的空间允许你减税,要算算账,今年是财政赤字13500亿,明年要积极财政政策,肯定是要扩张的,扩张就表现在一定要在13500的基础上有所增加。多少呢?我们最高限就是财政赤字占GDP的比重3%,今年的GDP照现在的增长速度大概算下来,晓华兄,应该是60多万亿多少,明年如果按照7%测算大概64万亿左右,64万亿的3%就是1万9千亿,这个空间就锁定了,1万35到1万9千亿这是我们可能增加的赤字空间,这个赤字空间包括很多,包括要增加的投资,包括要增发的地方债,地方债明年开始自还了,也包括我们所说的减税,所以这是一个大框子,要锁定在这个范围之内。
  其二,就要考虑了,减减到哪儿去,就好象人一样,减身体当中臃肿的部位,这个臃肿的部位究竟在哪儿?有几个方面我想大家应该我们共同讲的。一个就是,我觉得应该减企业税,为什么要减企业税呢?因为中国税收的90%甚至更多都是企业贡献的,中国的税收负担和其他国家税收负担一个最大的差异,就是我们的宏观税赋约等于企业税赋,不减企业税,如果说绕开企业去实施减税的话,减不到点上,所以这是其一。其二,要减间接税。因为中国税收的70%以上都是隐含在价值中征收的,这也是中国税制相对于其他国家税制的一个突出差异。第三,要减税还要考虑到刚才进来的时候听贾所长在讲,还要考虑到了税收之外的其他收费方面的负担。我们目前中国的税收,去年是13万亿,今年应该是14万亿多一点,可是与此同时14万亿当中的40%不在财政支出的考虑之内,有政府预算支出,有社会保险基金预算,还有什么国有资本金预算等等,这些预算不减单纯说税收,其重点也没有突出出来。所以围绕这几个方面去实施减税,有重点选择性的减税,我觉得是必须的。
  主持人邱晓华:四位专家有共性的一面就是减税特别是结构性减税还是有必要的,但是贾所长强调,既要看到减税的一面,也要看到增税的一面。我们王院长是强调,减税要透明,要根据目的。我们的刘教授认为,做任何事要依法,不愧是我们的法学教授。我们的高院长讲的是,减税要区别对待,重点不同。
  最近我一直在想这个问题,过去我也听说过经常讲,财政状况各级政府感受不一样,中央财政叫做蒸蒸日上,省级财政喜气洋洋,市级财政勉勉强强,县以下的财政哭爹喊娘,十八届三中全会也制订了新的财政体制改革的方案,在如何规范中央政府、地方政府的事权、财权方面又提出一些新的要求,我想请教四位专家,你们认为在今后改革当中如何来改变这种事权与财权不匹配的状况,你们是怎么一个想法和建议?
  贾康:晓华提的就是一个总体思路和设计的问题了,展开说是不可能的,最简要的说,我这些年的研究里面形成一个基本观点是。整个的财税体制要在94年分税制框架的基础之上,匹配于市场经济的进一步完善,要解决一个94年以后省以下分税制由无解无法贯彻落实,变为有解可贯彻落实的改革问题,从具体要点来说,我比较强调,现在在全面改革配套过程中间,结合这三大领域的财税改革的具体事项,要打造一个在法律有明确授权的前提下,三层级,从中央到省到市、县,扁平化以后三层级明确事权,每级政府一级事权跟着一级财权,关键是合理配置税基,关键是三级框架里面各级要有自己现代意义上的预算,钱从哪里来要到哪里去,配齐以后,中央省有自己的转移支付,最后达到事权和财权之间的关系叫做财权顺应于事权,而财力匹配于事权,这样一个境界。这个境界出现了以后,哪怕中国最欠发达地区的地方政府,他也有财力与事权相匹配的这样具体状态,来履行基本公共服务均等化等等这种政府的职能,这个境界的实现一定是要这么一大套改革的要素综合在一起,按照配套改革来推进的。推进的过程中间你如果一步做不到,所有的要素都在那同步推进也至少是最小一揽子,我理解当下就是在最小一揽子这个概念之下,以三大领域的改革,努力的在推进这样一个向跟市场经济匹配的分税分级财税体制,横向到边、纵向到底的体制状态。
  王雍君:关于政府间财政关系,最重要的应该有三项改革,第一项,应该是中央和地方的事务划分的很清楚,应该进一步清楚中央只管中央的事、地方管地方的事、基层管基层的事,基层的事就应该归中层来管,就是说政府间的事权、决策权一定要划分清楚。
  第二,改革很关键,财政部门跟支出部门的关系权限一定要划分清楚,财政部门应该集中化管理政府的全部资金,财权必须由财政部门统一管理,但是事权要归属于各个部门,财政部门既管钱又管事。
  第三项改革,针对基层的分权。现在中国有大量的公共支出归根结底都已经开支在基层,还有社区,但是按按基层和社区很少有公共支出的决策权,这些决策权大部分在各个部门掌握,就是通过垂直管理体制,由部门制定特别是地方政府的决策权,地方政府特别是基层政府也就是最贴近人民的那一级政府他们才知道我们最需要什么,因此支出的基本决策权应该从各部门尽可能的下放到基层,只要这些决策权不涉及到辖区的外部性,就是说村里的事、乡镇的事、县里的事情,涉及到这些事情的基本决策权,决策的主体不应该是部门,而应该是基层政府,如果我们能够往这些方向改革,我们的公共支出效率将成倍提高、效率将成倍提高。而且基层政府比各个上级部门而演,他们更有条件和优势来监管地方政府和地方官员的决策。我们上一级部门其实很少有能力去监管下一级部门,特别是各个部门那么多的事又管那么多的钱,这种情况下制定的决策很少符合地方的情况。非常关键的三项改革,中央、地方政府的事权一定要进一步划分。第二,部门的权限一定要划分,这个基础上我们推动基层的有效分权,这是改革中国政府间财政关系最好的三个路径。
  刘剑文:事权与财权是我们国家中央跟地方关系现在最难的一个问题,刚才贾所长提得有些观点我还是比较赞同的,实际上我自己觉得说还是应该事权适当的上移、财权可以适当的下移,按照三中全会来讲,事权与主体责任相适应,谁请客谁买单,是解决中央和地方的关系,上级地方和上级地方一个很重要的原则。但是中央这个财权和事权,或者财力与事权相匹配的问题来讲,我一直觉得我们国家过去20年始终是一个行政主导的,行政主导的易变,中央和地方不容易固定下来,所以这样的情况下我还是比较赞同,根据十八届四中全会这么一个《决定》,应该加强中央和地方财政关系的法治化问题。我们在1994年,当时通过的是一个国务院分税制财政体制改革的决定,他是以一个行政法规的形式出现的。
  我们可以看到有些国家和有些地区,他其实是在中央和地方关系上有专门的法律,通过法律来规范中央的财权、中央的事权、地方的财权和地方的事权,以及下级地方和上级地方的财权和事权的问题,有这样的法律,财政财权、事权来讲,中央政府特别是行政机关不能随意的调整,因为要调整要按照严格的法律程序。
  我记得像我们国家的台湾就有一个专门的法律,叫中央和地方收支划分法的问题,我们现在的改革,比如法院的经费问题,现在是按照三中全会和四中全会的规定,是统一在省一级政府,这个就能解决地方司法机关他们在事发过程之中受到同级政府的影响。
  高培勇:我就说一条,解决这个问题还得高举财权与事权相匹配的旗帜,回到财权与事权相互匹配的轨道,因为这是94年分税制财税体制改革的那个原则,过去的这20年当中我们实际上是偏离了这个轨道。我想大家稍微回忆一下,事权与财权相匹配我们执行了13年,到2007年转轨了,换了一个什么题目呢?换了一个财力与事权相匹配,财力讲的是钱,事权讲的是权,钱和权不在一个层面上,不能直接匹配。再到后来就找了一个折中的办法,提出了一个支出责任,就拐弯了,财力与支出责任匹配,再用支出责任和事权匹配,进而就把财力与事权相匹配巩固下来了。到这次十八届三中全会《决定》发布,又把分税财政体制改革的重点放到了支出责任与事权相匹配上去了。
  但无论从哪个方面讲,哪一个原则都不如财权与事权相匹配最实质、最直接。事权与支出责任的匹配,事实上不是中央和地方财政关系的核心内容,事权与支出责任之所以要匹配,是因为他们被分离了,就要问在什么条件下事权和支出的责任是分离的,中央的事权与地方去执行,这是两者的分离,所以支出责任必须匹配事权。第二种事情,中央和地方共担的事权,交给地方执行更合适,所以这个时候支出责任是要和事权要匹配的。第三种情形,没有明晰的事权,中央要掏钱去匹配这个支出责任。除此之外在正常的诚、一般的诚,支出责任与事权应当是合一的,不应当是分离的。这样走下去,现在看来还不是我们来进一步调整分税调整体制的最核心内容,因而还得要回到原来的分税制轨道,坚持财权与事权的匹配。
  主持人邱晓华:回顾中国的改革历程,其实我们在相当长时间里面就是一种扩权让利,使得我们中国经济充满着活力,后面随着经济进程的发展,我们在财税体制改革方面进行了一些新的探索,那个时候94年开始把财权适当的上收,这些年确实出现了很多中央政府请客、地方政府买单,因此造成地方政府事权与财权脱节的问题,最后地方政府没有办法,只好,第一,卖土地,所以就形成了土地财政,第二,靠举债,地方政府的债务也迅速的扩大,现在大家在观察中国经济的时候都在提这样一个问题,欧洲曾经出现过的主权债务危机,眼下中国地方政府的债务也是再一个比较高的水平上,大家担忧的是中国会不会爆发债务危机,我想是不是请四位专家也就这个问题简要的谈谈你们的看法。
  贾康:晓华刚才说的这个我前面先补充一点,时间关系不能展开说,但是94年以后出现的地方隐性负债和土地财政短期行为等等,这个板子往哪儿打其实是大是大非的判断,是94年的分税制造成的,还是94点的分税制原来的深化改革贯彻意图受阻造成的,我们认为应该是第二个判断。94年以后一直到现在,省以下没有进入真正的分税制状态,地方税体制不成型,没有地方阳光融资制度当然就是潜规则强制替代明规则,所以要深化改革,真正把分税制落实到省以下,使他横向到边、纵向到底,才能真正达到跟市场匹配。
  这个前提下就要回应晓华说的关于地方债的问题,这些年大家都高度关注他的问题,现在我个人认为应该非常有信心的说,地方债原来他总体形成的以隐性负债为主的天文数字的这部分存量有望得到逐渐消化,而以后的增量完全可以按照现在已经通过的预算法,开明渠、阳光化来控制风险兴利除弊的方式来发挥他的作用。
  一句话,我们在这方面终于实现了关于地方债怎么样让他跟市场经济匹配的制度框架基本打造的这样战略任务。再往后,就是按照预算法,按照现在从三中全会到四中全会的财税改革加上法治化这个总体的现代国家治理的推进,怎么样把地方债它的开前门、关后门、修围墙、治存量所有这些事情做好,这个事情现在已经前所未有的明朗化。
  王雍君:关于政府债务管理问题,可以表达这么几个观点。第一个观点,我们在总体上发生金融危机的风险可以讲几乎为零,但是并不排除我们个别地方政府偿债能力,这种情况已经发生了,也许问题比我们想象的要严重一些。我们现在明确的说法是,总体上是可控的,但是我们强调的是总体,其实有很多地方政府现在偿债现在已经面临很沉重的负担,从2012年开始到2018年,中国很多地方政府都面临偿债的高峰,由于债务从2008年以来累积的速度过快,由于缺乏基本的问责制,所以债务的偿还在未来几年将继续成为许多地方政府的一个沉重的负担,个别地方政府丧失偿债能力是完全可能的,但是在中国现行的体制下,我想不太可能发生这种大规模的区域性的、系统性的债务危机,这个可能我们基本可以排除。
  另外一个理由就是,从去年以来,政府已经加强了债务管理,特别是关于债务管理的规章制度建设方面我们很有作为,我们可以看到现在有几项制度,非常有针对性,首先就是债务必须要进行限额管理,地方政府在没有权力超越限额、突破限额去发行债务,第二,地方政府的举债权只在省一级,同时,举债方式是发行债券。第三个方面,以后地方政府发行债券必须要进行信用评级,而且我们还建立了,现代制度建设里面还强调预警机制,还强调特殊情况下的救助机制,这一系列情况表明,中央政府已经高度重视政府债务方面的制度建设,而过去的问题正是因为我们在债务管理制度建设方面我们欠账太多造成的,我们正在迅速补上这个课程,所以我认为在债务方面我们今后将逐步走向良性发展的轨道。
  顺便我还强调一下前面那个问题,有一个观点我要稍微表达一下。所谓的政府事权上移,如果我们笼统的讲事权上移,这句话是带有误导性的,我们应该上移的事权是讲有很多的事情涉及到外部性,放在下一级政府不合适,最典型的就是教育,我们可以看到好多地方政府教育支出是第一大支出,教育各个地方支出培养的学生,等到高考以后考上大学,考上研究生,考上博士,又出国了,研究生各个地方在教育上花的钱这个利益其实不在当地,这就是外部性,这类事权上移就是合理的。但是我们还看到中国目前庞大的公共支出,大部分都不是这种外部性的支出,比方说基层农村垃圾处理、退耕还林,还有土地的整理、土壤的保护,村里面、乡镇里面、县里面比任何政府部门更了解当地的实际情况,很可惜的就是,有关地方的那些切身利益,当地人民切身利益的决策权现在基本上掌握在上面的各个部门,各个部门之间决策的时候通常很难搜集到那么充分的信心,最终的结果是全国许多地方都可以看到,由部门推动制定的很多关于这种决策严重脱离实际造成巨大的浪费。我经常做调研,我这样说是负责任的。
  这里面反映经济学的一个基本原理是,如果你的支出涉及到只是当地的利益,跟外部无关,这些事权必须也有一种制度安排下沉到基层,并且由基层人民他们来进行监督,上一级部门也可以进行监督,但是这个决策的权力要尽可能下放到基层,基层的这种权力对于保障基层的利益、保障民生来讲是至关重要的。所以再概括一下,笼统的事权上移这个话带有误导性,我们必须明确什么样的事权,以及这些事权它切身的利益是不是外部的利益,只有外部的利益上移才有道理,否则毫无道理。
  刘剑文:我先补充一下刚才讲的关于分税制的问题,我是同意高培勇教授讲的观点,我们更多强调财权与事权相匹配的问题。为我们当年提出事权与财力相匹配,我是觉得可能有一个观点,实际上是对于财政转移支付这部分并没有作为地方的财权,实际上这个财权转移支付也是作用地区财权的一个部分。
  第二点,我们讲事权适当的上移,这个上移因为最终是通过法律规定的,涉及到中央和地方重大的关系,不是上你想上移就上移,你想下移就下移。
  第三点,关于地方债务的问题。现在是一个很好的机会,因为我们预算法明年的1月1日要正式的生效,预算法的修改,在我看来是革命性的一个修改,特别是在立法宗旨里面他所强调的内容,过去我们是强调说预算法是一个很重要的政府管理经济的一个工具,现在按照新的预算法的规定,是强调规范政府的收支行为,是通过规范政府的收支行为规范政府的所有行为,在6月30日中央政治局的会议上讲的很清楚,这里面是规范政府的行为,他已经实现了思路的转变,从政府管理法变成一个管理政府法的一个转变。
  其中里面有一个很重要的,就是我们所讲的关于地方债的问题,地方债按照我们修改以前的预算法并不是地方就不能发债,地方也是能发债的,但是他是有条件的,这个条件当时规定两个,一个是法律有规定,另外一个是国务院另有规定,我们讲法律另有规定,这就是说是一个概括性的规定,没有细化的规定,所以操作起来是很难的、很麻烦的。这么多年来,其实随着中央和地方的这种财政和事权的问题,就是像刚才您讲的关于土地财政这个问题引发了地方的债务,所以按照新的预算法强两点,第一,依法,第二适度,对于地方债是强调这两点。还有相应的机制,包括预警机制等等一系列的机制,我想这里面我们国家现在也对地方债进行一个进一步的统计,以后也可能会提出一个额度的问题,就是你的债能达到多大的额度,所以从我们现在目前的情况应该说预算法出来以后对于中央政府对地方政府地方债方面有很多规范性的规定,有很多规范。
  预算法出来以后财政部对于地方债他也出台了相应的一些规定,所以我想对于我们的地方债的发展让他朝着一个规范化、一个程序化、一个制度化方面的发展,会往前大大的迈进一步。
  高培勇:地方债的风险我一直有两个判断,第一个判断,总体上没有风险,但是局部确有风险。为什么这种判断呢?算大账,算全国的大账,即便把地方债、中央发行的国债即便算我们所谓负债率的指标,我们在全国范围内都不是偏高的,总体上是没有风险的。就局部而言,就某一个区域、某一个地区而言,的确已经出现了收不抵支的甚至延期偿还的现象,要算总账,但是不能一下子说所有地方都没有风险,这是一个判断。
  第二个判断,短期之内没有风险,但长期确有风险。短期之内,因为我们有举国体制,任何地方出了问题,即便你名以上说是中央不兜底,但事实上还是可以在全国范围内去调动资源,去防范风险,堵上这个窟窿的。从长期来看,由于体制、机制的原因,尚没有触动还是会延续目前风险的这种源泉。为什么这样讲呢?因为地方债的风险并不在于地方发债,而在于地方发债的时候,照过去讲,从来没有想过偿还,这是他的体制原因,进一步讲,是由于我们地方财政体制不健全,长期躺在中央身上过日子,是被管束久了的孩子,一旦稍有松动,就会发债漫无边际,是一个不健全的债务人的人格。这个人格如果不校正过来,自发自还也好,允许他发债也好,有限的允许也好,看着他发债也好,总有失查的那一天,还会酿成更大的风险。
  我以为预算法允许地方自借自还是很好的突破,但是与此同时必须伴随于分税制的进一步完善,让地方政府有完全的人格,两者结合起来,才能走出目前地方债的风险。
  主持人邱晓华:我也希望你们的判断能够成为现实,因为确实从国家范围来考虑,宏观上看,大家感觉短期不会有问题,长期有隐忧,总体不会有问题,局部会有问题。因为中国政府确实是个最富有的政府,因此它有足够的资源来化解一些矛盾,当然中国政府又是一个最贵的政府,养这么多人,靠各级财政,靠企业、靠老百姓的税收两养活,所以人确实很庞大。同样,中国政府也是一个最重的政府,因为它管了太多的事情,不像别的政府,只管一些重点领域。所以看来要化解风险,保持稳定的发展,我们确实要寄希望于改革。谈到改革,我想十八届三中全会和十八届四中全会都制定了比较详尽的方略,我想问在座的四位专家,从财税体制改革角度来说,把它作为十八届三中全会各项改革的重中之重,单独来强,而且提出了一系列的方针,据我所知,有的人读完前段财税体制改革方案之后,他跟我说,他说我看完这个方案感觉四个字,第一,“集权”,第二“加税”,他说集权就是说加强预算管理,也就是说把各种原来不在预算内的都要把它纳税到预算管理,这是集权。他说加税,纵观整个方案,好像看不到给企业、给老百姓减税的攻坚,看更多的是刚刚贾所长讲的资源税、环境税、房地产税,将来还有遗产税等等等等一系列的东西,我想不管这种说法对不对,我想请四位专家着重就怎么来认识和怎么来把握今后财税体制改革落地的问题,请四位专家从你们各自的理解角度来谈一些看法。
  高培勇:财税体制改革和全面深化改革这个关系非常之密切,我想用两句话把三中全会的两大理论突破做个归结,第一,把国家治理从学术语言转化为官方语言,并且以国家治理的现代化两统揽全面深化改革,我觉得这是一个亮点。第二,把财政视为国家治理的基赐重要支柱,并且以财税体制改革为全面深化改革铺路搭桥,我觉得这是两大亮点。
  因此要想了解全面深化改革的进程我们必须从全面改革入手,刚才晓华兄提了四个字的判断,集权和加税,我觉得前一方面的倾向是有的,后一方面的倾向是没有的。我先说没有的部分,为什么呢?三中全会开宗明义的讲了一句话“稳定税赋”,稳定税赋就是一个天花板,在税制改革的设计上都是以稳定税赋为前提的,大家理解“稳定”二字,既不加税也不减税,稳定税赋就是稳定政府支出的规模。
  怎么来体现减税和加税之间的平衡关系呢?大家忽略了一条,就是间接税是要减的,而且的确现在已经在减,这主要体现在营改增的推进上,从官方能够得到的明确数字讲,李克强总理在今年的政府工作报告中支出,去年通过营改增已经减少了1200亿的增值税和营业税的税收,就是间接税的税赋。大家注意到,去年实行营改增在全国范围推开是从8月1日开始的,如果说把它还原到全年去的话,延迟到今年,应该在2000亿元左右,所以这是在减的。与此同时是要增,增什么呢?就是刚才贾所长谈到的,什么房地产税、资源税、环保税,这些都是要做加法的,但不管怎么样,他是要锁定于稳定税赋,这是一条。
  集权,我觉得是有的,为什么说有呢?因为很多的方面都体现了这样一种强烈的意图,但我理解,这并非是在文件的起草者和决策不了解中国分税制目前存在的弊端和问题之上而稳定的方法,而是迫于各方的阻力不得以的选择。比如讲到中央和地方财税关系的处理目前提到的两个方案,一个叫做进一步理顺中央和地方的收入划分,第二句话,建立事权与支出责任相匹配的制度。这两句话,再看看后边的一系列解释,基本上给两个判断,一个判断是,非常之笼统、非常之原则。怎么去进一步划分中央和地方的收入?我们在教科书上都讲过,哪些属于中央征、哪些属于地方征,这都是重复的话。怎么去建立事权与支出责任相匹配的制度?我们也曾经讲过类似这样的东西,所以他是很笼统的原则,没有往明细化、精细化、具体化方面往前走的太远,这是一条。
  第二,他并非是中央和地方财税关系的核心内容。刚才我说过这样的话,真正意义上有效率的安排是什么呢?花自己的钱办自己的事。除此之外,花别人的钱办自己的事、花自己的钱办别人的事、花别人的钱办别人的事都是无效的,人为的去找某一项事情,非把事权和支出责任分离,再想着把他们两者之间相匹配,这并非是不重要的,重要的,但它不是中央、地方财政关系当中最重要的内容,只是一部分内容。我刚才也讲过,中央的事权委托地方办,事权和财权是分离的,所以中央要担负支出责任,地方是担负事权。还有,中央和地方共同的事权中央是要担负支出责任的,除此之外应该本着什么原则呢?我交给晓华兄办的事情,他的事权和支出责任应该是合一的,而不能再找贾所长去担负支出责任,总是这样讲,我要买一身衣服,最好的办法是自己到商场买去,我让剑文兄,把钱给你你去给我买衣服,起码不是在依法治国法治化轨道上应该选择的东西。
  之所以出现这样的安排,我想是和很过改革的阻力和思维还没有能够化解直接相关的,所以不得以选择了一种集权方面的临时性的这种安排,我只举这一个例子。
  刘剑文:主持人刚才讲到,一个是集权,一个是加税这个问题,我是这么看这个问题的。其实谈财税体制改革,我们不能光谈三中全会的“决定”,是要把三中全会和四中全会的《决定》放在整体看这个问题,三中全会的《决定》我们知道一共有2万多字、16章、60多条,四中全会的《决定》里面我们也是把它概括为1个总目标、5大体系、7大任务,也有人说6大任务。我们怎么来看待中国的财税体制改革,当我们把四中全会和三中全会看在一起的时候,我想我们得到的一个结论,就不完全是一个集权和加税的问题,三中全会的《决定》在第5章17、18、19条,17条是谈预算制度改革,18条是谈税收制度改革,19条是谈事权与支出责任制度相改革,在第8章的第27条,还专门提到要落实税收法律原则,要加强人大对预决算的审查和监督的问题。所以当我们只看三中全会的《决定》,不看四中全会《决定》的时候,很多人觉得说,这个财税改革、财税法治可能还没有达到我们应有的地位,所以习总书记讲了一句话说,三中全会《决定》和四中全会决定是姊妹篇。
  我看来,三中全会的三大改革是横排的三大改革,这三大改革是有逻辑关系的,这个逻辑关系是说,首先预算制度的改革是要让所有的收支是公开、是透明的,这样一来其实说让老百姓、让纳税人明白说这个钱用到哪里去了,就是说国家每年收了多少钱、钱用到哪里去了,所以我们进行税制改革的时候这个阻力就会熊多,这个阻力小了以后他们的税制改革把国家这样一个大盘子定下来了,我们这个时候再进行事权与支出责任的划分,就顺理成章了,所以三大改革是一个横向的。
  但是我们知道,光有财税改革没有法治是不行的,因为法治是财税改革的一个保障,同时,我们讲依法治国他也是需要改革的,所以从这个意义上两讲,横排的三大改革是通过四中全会他所讲的几大体系,把他纵向穿起来,从立法、执法、司法、守法、人才强法,以及党的领导,六大方面把三大改革紧密串起来。
  我想为什么要讲这样一个问题?在我们财税改革和财税法治里面,回应我们刚才主持人讲的问题,我觉得说要有两个理念很重要,一个理念是理财治国,就是说我们所强调的这个财政收入如何收的合理、合法、合宪,我们的支出如何公开、公平、公正,我们的财政管理如何管之有规、有序、有责,所以从这个意义上来讲在这个方面是非常重要的。因此我们讲财税改革的目标在哪里?财税改革的正当性在哪里?这可能是我们需要去考虑的,因为我们最终的改革是要建立现代财政制度,而现代财政制度是以法治为依托的。比如说我们讲是不是集团,我们可以这样说,现代预算制度的改革让所有收支透明的时候,我所了解的,过去有些政府的钱是不够花的,现在我了解说,有些政府的钱是花不完的,而且现在有些政府官员是不敢到财政去要钱的,因为现在规定说谁花钱、谁负责,还要问责,跟过去就不一样了,如果从预算角度讲,把所有收支统在一起,可是统在一起的时候,他能够使我们看到另外一方面,这个钱要花在刀刃上,要花在该花的地方上去,可以让地方不该花的就不要花。
  我一直有一种观点认为说,这个财税制度是中国反腐之本质关键,如果把政府的财权控制住了,对官员贪腐有很大一部分。中国特色有两句话,一句话是人民当家作主,一句话是依法治国,如果当我们讲改革目标是建立现代财税制度形成法律的时候,按照四中全会《决定》里面,起重队立法有严格的要求,因为我们要强调良法善治,四中全会讲说法律是治国之重器、良法是善举之前提。我们讲说你现在收税赋重和不重,我想一个很重要,还是要看人民拥护不拥护,要看大家支持不支持,支持不支持、拥护不拥护我们通过什么方式来表达?我想一个很重要的是立法,因为你立法机关的代表是人民选出来的,立法里面是有严格的程序。
  所以从这个意义上来讲,我们非常需要强调税收法律原则,是要落实税收法律原则,要把我们现在一些税收的行政法规上升为法律,但是仅仅有税收法律原则是不够的,还要强调预算法律、财政法律,所以这些方面我们说,如果从这样一个透明的角度来讲,过去只是讲一般公共预算,现在把这些汇总在一起公开透明的时候,这个时候我觉得不能完全理解认为就是集团这个集权问题。
  至于说加不加税的问题,我想这个里面恐怕还要辩证的看,我一直比较认为说是应该强调财政支出的公开和透明,这个钱究竟用到什么地方去了要让人民知道。
  王雍君:我发言的主题就是建设五道财政防火墙,是新一财税改革的最佳切入点。管理他人财产是沉重的负担,管理公款尤其如此,自古以来个人可以花好自己的钱,但如何花好政府的钱十分困难,呼吁政府花好纳税人的钱更是难上加难,因为委托代理的问题,政府与纳税人的利益并不一致,也因为公款是免费午餐,对任何使用群体来说公款都是免费的,就因为这两个问题,我们现在每年管理20几万亿庞大的公款,这绝对对政府是一个巨大的挑战。我们新一轮改革,必须要有明确的制度设计,这个制度设计能够约束和引导我们的政府能够最好的管好纳税人的钱财,可是财税改革我们争议又很大,每个人都有每个人的高见。在这种情况下怎么办呢?我想一定要找一个突破口,这个突破口应该怎么去设定呢?很明显应该是一个底线的共识,如果我们在最基本的底线上达不到共识,我们不知道我们往哪个方向突破的。所以我们中国特别特别重要的,特别是在现代财税制度方面、公司治理方面,我们需要寻找的就是最低限度的社会共识,就是底线共识,就是要有五道基本的财政防火墙,我们必须要作为底线的制度安排去努力进行改革、去建设。
  第一道防火墙,我们表述为预算授权。任何公款只要是公款都必须经过代表纳税人的立法机关完整和详细的审查,立法机关必须要有代表性,立法机关的代表必须能够代表纳税人的利益,这是最基本的。同时,立法机关负责审查预算的人,必须要专业化,他们应该是通晓会计、通晓预算、通晓公共支出管理、通晓政府支出的专家,我们必须培养我们的代表。另外审查预算的人大代表,尽可能职业化,唯有如此我们才能打造强大的预算授权制度,如果我们的公款不需要授权,不需要纳税人授权,我们永远不可能达到我们的底线共识。
  我这么去表达吧,只要是公款,其实政府既不能从公民和企业那里拿走任何钱财,也不能实施任何支出,除非得到代表纳税人的立法机关完整和详细的审查和授权,这是一个基本的底线。这就意味着我们有很多的东西需要反思,比方说我们有很多的,比如说4万亿,比如说我们的大运会、亚运会、奥运会等等,这些我们必须经过基本的法定程序,这个法定程序首先就是人大对预算现实的、严谨的、详细的审查。为了保证这一点,人大审查预算的时间应该是4个月以上,我们看到国际上许多治理良好的国家,立法机关审查预算都是4个月以上,行政部门编制预算的时间必须是10个月以上,如果没有这个时间上的保证,我们其他做很多的修订这个意义就不知道怎么回事了。我们现在的新预算法,我们是中央预算提前一个半月报人大,地方是提前一个月,这个时间是非常非常不够的。从这一点我们就可以看到,新的预算法还是有限的,不是什么革命性的变化,远远不是。我们知道现在部门预算的文本这么厚,如果一页一页翻都不见得能翻得过来。
  另外,人大必须进行专业化的审查,预算必须得到良好的审查,首先是专业化,前提是人大代表必须充分代表纳税人的利益,没有这些改革不知道我们的改革走向何方。
  第二道防火墙,信息披露。政府应该像上市公司那样标准化的进行财税的披露,充分的披露。为此我们也有三项改革,第一项改革,就是我们财政收支的分类尽可能按照国际标准,我举个简单的例子,比如我们教育支出,现在我们的新预算法规定就是,最低是编制到县这一级,就是高中教育、高等教育,底下就没有分类,我们放在高教育、初等教育方面这么多的钱怎么审,所以这是信息透明度。
  第二个,中国的政府会计必须要进行深度的改革,我们必须建立一套能够全程实时逐笔的追踪公款流动的会计体系,这套体系在国际上早有有了,我们没有纳入改革历程。
  第三个,我们必须建立标准化的财务报告制度。政府和政府部门应该遵守国际标准,定期的披露经审计的资产负债表、财政收支表、现金流表以及其他报表。
  第三道防火墙,国库大的账户。许多许多的商业银行开了大量的财政专户,很多的资金已经在这个账面上每天进进出出,没有任何部门能够进行有效的监管,财政政策对纳税人造成了巨大的威胁,很多改革议程中没有表达出来,很可惜。
  第四道防火墙,基层分权。我们应该有这样一个基本的理念,如果我自己的事,就像刚才高老师讲的,自己的事自己花钱最有效率,这个道理再简单不过了,现在问题是,我们的基层,特别广大农村,村、乡和县这一级,很多很多的事情是他们最了解情况,而且最直接了解,牵扯到当地的利益,这些决策权现在都掌握在各个部门,就是说从地方政府来讲,事关我们地方事权和利益的决策,实际上我们掌握在条条手中,这样就造成上面不了解情况,严重脱离实际,造成很多的浪费,甚至为腐败创造了很多温床,这个针对基层的有效分权,我们必须作为改革的底线加以确认。
  集权是必要的,但是分权更加必要,我们要做的并不是简单的集权和分权之间进行选择,我们需要的是一个为分权创立条件,创造制度条件,包括监管,我们需要的是这样一个底线。
  第五道防火墙,审计问责。审计必须要成为治理体系三角中一个关键的成员,我们知道国家治理中有三角三个主要角色,就是铁三角,第一个就是立法机关授权是授予资源给政府,政府使用花这部分钱,政府就是铁三角的第二个角色,第三个是审计部门,今后我们应该提升审计的地位,审计必须把问责作为灵魂和生命,审计问责要过问公款的责任,一种合规、一种绩效,如果我们能围绕合规和绩效去确立政府和政府官员的责任,并且纳入我们审计问责的范围,我相信我们每年审计报告披露那么多的公款管理的案例将会逐步减少,这就是我们未来的希望。
  所以我一直在强调,中国的公款管理非常非常难,如果说中国社会有什么核心危机就是公款管理的危机,实现中国梦最好的方法就是管理好纳税人的钱财,没有这一点我们什么都谈不上。
  贾康:我最简单的回应这两个概念,一个,稳定税赋是宏观税赋,关键是税制结构中国必须走向现代化,逐渐提高直接税比重、降低间接税比重,整个社会的痛苦会降低,更有支出能够的人在享受层面上更多让度利益进入国库,国库拿来以后服务于低收入阶层,整个社会会降低税赋的痛苦,更和谐,这是一个必须追求的,这就是关于稳定税赋后边它真实的进步所应该给予的一个期待。
  集权这个事情,有些表面的东西是容易陷入认识误区的,主要要看这个权力配置合理不合理,四中全会已经比三中全会明显的提出了司法管制,中国这些年经济案件数量激增,现在是经济案件司法审判权在地方政府,而案件的经济关系往往都是跨地区的,甚至涉及到国外,叛案子的时候是地方保护主义,就近的关系户一拥而上,制度安排就不能最大限度上保证公平正义,制度安排上怎么样更合理应该尽可能把这个事情垂直化,当然阻力会很大、争议也很多,但是这不是简单化集权合理还是分权合理的问题,是这个事权怎么配置更合理的问题。
  主持人邱晓华:中国是人情社会,还不是法治社会,确实需要改革。虽然时间已经接近尾声,我们都知道向改革要红利、向创新要动力是再创中国奇迹的最关键的一个环节,从眼下来看,我们可以看到经济还面临着下行的压力,因此可以预期,积极的财政政策肯定还是未来一段宏观政策的一个主要的方面,所以我想最后一个问题,请四位专家对积极财政政策明年怎么积极都说一句话。
  贾康:在优化结构、提高质量导向下,要更注意配合着全面改革,适当的使积极财政政策扩张度往上走,安全须知内现在有空间。
  王雍君:希望我们任何财政政策,包括积极的财政政策,更加透明、更加公正。
  刘剑文:如果说讲一句话的话,我们积极财政政策要更多的关心民生。
  高培勇:积极财政政策在实施逆周期调节的同时别忘了结构调整。
  主持人邱晓华:在座的各位,在享受了精神盛宴之后也快要到结束的时候了,这个时候要给四位专家来点掌声表示感谢。
  各位专家,各位在座的来宾,一天的“2014新浪金麒麟论坛”到这边就要进入结束的时候了,感谢大家的参与,也祝大家在2015年好运连连。谢谢大家!

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