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【经济坐标·破局】“30%”的秘密 国企给大家“

数据来源:北京市财政局网站,资料整理:王谦秋、陈中小路 (何籽/图)

国有资本上缴公共财政的比例,2020年要提高到30%,存在两种不同解读。最重要的不是上缴多少钱,而是在以各种名目返还国企后,真正能有多少用于民生支出。

“完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提到30%。更多用于保障和改善民生。”

在一个多月前,中共十八届三中全会审议通过的决定里,这是唯一一个具体到了数字的施政目标,颇为醒目。在决定正式公布之前,这句话就已被视为三中全会的“亮点”,广为流传。

但对于这个数字的具体意义,至今争议纷纭。事实究竟如何?

两万亿“第三财政”

首先需要梳理国家与国企利润分配的历史沿革。

在计划经济时代,国企作为政府的附属,实行的是“统收统支”:国企利润全部上缴,亏损国家弥补,扩大再生产费用由财政部门审核拨付。1978年,“企业收入”是中国一半以上的财政收入来源。

改革开放之后,这种僵化的机制成为了中国经济改革首要解决的问题之一。1980年代,国企获得了“扩大经营自主权,适当留存利润”的改革政策,利润被允许适当作为奖励,用于激励企业经营者和员工,以打破“大锅饭”状态。

如何留存利润,同期国家进行过多种尝试。根据世界银行2006年一份报告回溯,当时中国建过利润留存公式、试行过“利改税”、实行过承包经营责任制。很多时候,企业的利润留存是通过与政府的一对一协商来确定。

这种混乱的局面,终结于1994年的分税制改革。这年,国企开始实施“缴税留利”政策,即“国家”对国企征收企业所得税,并开征和恢复一些覆盖国企的其他税种,但不再参与国企税后利润的分配。

当时国企正处在艰难时期:企业还在承担大量应由政府负责的社会保障责任,陈旧的经营和管理方式不适应市场竞争,国企大面积陷入亏损,反过来还给财政造成沉重的补贴负担。

代表全民股东的“国家”完全放弃了利润索求。这样的手笔,为国企走出困境乃至发展壮大提供了强力的资金支援。在一些回顾经济改革历程的作品里,这被称为“父母”对国企这个“共和国长子”的馈赠。

但此后,国企不仅起死回生,还翻身成为中国市场化改革最大的受益者。

1999年,中国国企利润总额开始超过千亿,至2010年后,这个数字已稳居2万亿之上,约等于同期全国财政收入的五分之一。

学界把这种随着国有企业大规模盈利所形成的政府可支配财力,称为“第三财政”,区别于“第二财政”,以土地出让金为代表的政府非税财力。

厦门大学财政系教授张馨在论文中提到:1999-2010年间,“第三财政”年均增幅高达34.1%,大大高于同期财政一般预算(编者注:公共预算的旧称)收入19.75%的平均增幅。

不过,占据着诸多垄断资源的国企,也开始受到越来越多的批评。建立国有资本经营预算制度、实行对国企分红等制度问题,也为学者广泛呼吁。

“必要时”用于社保开支

这样的背景下,1990年代起就被写入法律、中央政策却未见实施的“国有资本经营预算”终于靴子落地。

2007年9月,国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《意见》),要求国企上缴包括利润和股利股息、产权转让、清算产生的收益。国务院要求中央当年即开始试行国资经营预算,地方则逐步推行。

当年年底,国务院又下发了一份《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》,根据行业不同把纳入国资经营预算的央企划为三档,每档执行不同比例的红利上缴标准。第一档为烟草、石油石化、电力、电信和煤炭等垄断性、资源类行业,上缴比例为其年度净利润的10%,第二档为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性行业,上缴比例为5%,第三档是军工企业、转制科研院所企业,暂予缓缴,中储粮、中储棉两家政策性央企,予以免缴。

2011年,这个分档被调整为四档:原第一档比例提高至15%,原第二档提高至10%,原第三档再加上中国邮政集团和一些新纳入预算的企业,上缴比例定为5%,而两家政策性央企,继续予以免缴。

至于不在国资委监管范畴内的金融国企,两次都没有被文件提及。

2010年,中央国资经营预算首次提交全国人大审查,此后几年部分省市也在“两会”上提交了当地的国资经营预算报告。

要注意的是,国资经营预算的建立目的,并不是为了补充公共财政。

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